2018年，七股養殖漁民憂心漁電共生危及工作權，曾有近80名地方鄉親北上行政院抗議；政府繼而推出需有漁民的開發同意書才能申請電業籌設許可，以及環社檢核機制加強光電業者事先溝通在地關係人團體。然而，4年後的現在，七股居民的不滿反更加擴大，從養殖漁民到在地居民都加入抗爭行列，11月3日，總計有200人北上抗議。他們究竟在抗議什麼？新推出的政策為何仍無法消弭與光電業者的距離？
秋末午後的陽光和煦，鄰近曾文溪口的小漁村十份村進入午睡般的寧靜。轉進村裡，竟有間簡約風格的咖啡廳，幾名遊客就坐在躺椅上，邊喝著咖啡邊享受午後悠閒時光。這間台灣最西邊的咖啡廳，近年成為來到本島極西點國聖燈塔、台南市七股鹽山遊玩旅客的休息站，因屬於戶外景點，前陣子疫情期間生意反而更好。但老闆張峻瑜臉上仍掛滿愁容，他擔心的不是咖啡賣不好，而是綠能光電帶來的全面衝擊。
今年29歲的張峻瑜接連在幾個大都市工作，4年前返鄉，在家鄉賣起咖啡。本來對光電沒有概念的他，在半年前開始聽到去過七股鹽山的旅客說：「現在都是光電板，以後不想來了。」張峻瑜指著咖啡館對面幾棟低矮紅磚屋，「那裡以後也要種光電，」即使他無法確定開發業主是誰，什麼時候開發，但是「地主跟業主談種電」的消息總會在小村莊裡傳散開來，「到處都有人在談，」張峻瑜擔心，以後七股到處都是光電板，「市區朋友不懂這種痛，想像蘆洲跟萬華整片都是光電板就會懂了。」
接著就是這兩個月開始的光電工程。今年開始，七股區幾個光電案場陸續開工，上百輛大型車輛進出村莊，揚起砂塵，到處都是為了挖開饋線的交通管制；尤其9月之後，案場散落在各村莊的力暘能源全面動工後，不僅主要道路台17線被封住半條，連小路也無法倖免。七股區三股里里長黃仙立痛罵，他每天都在接鄉親們的抱怨電話，「有人回家才要出門，門口就被封住」，去跟光電業者反映也沒有改善，這樣的情況可能還要持續好幾個月，在地人都苦不堪言。
魚塭被光電板包圍，施工影響難協調
光電工程帶來社區干擾之外，光電板直接種在鄰近或是自家魚塭的漁民更是首當其衝。
今年剛拿到百大青農的邱創禕主要養殖烏魚、白蝦，原本他也對光電沒有太多想法，後來才驚覺到嚴重性。他家魚塭三面都將被光電板包圍，唯一沒被包圍的那面是道路。今年3月周遭案場開始動工，他放養的許多烏魚暴斃，他質疑就是因為工程震動驚擾所致，除了漁損之外，他希望跟業者協調適當施工時間、土堤維護，「相鄰的魚塭需要水壓一致才能保持平衡，就有魚塭因為施工（光電案場安插基樁需把水全部排光）土堤崩塌，」但事情已過大半年，仍然沒有結果。他氣得在自己魚塭周邊道路上拉上布條封路抗議。
漁電共生為結合養殖漁業與光電綠能發電系統，在維持養殖生產的前提下，利用屋頂、魚塭立柱、塭堤、浮筏等設置太陽能光電發電設施。
根據農委會漁電共生試驗專案計畫作業原則，漁電共生設施最多僅能有40%面積覆蓋光電板，且為維持一定養殖量，漁電共生設施的產量需達到回推3年內平均產量的7成以上，否則會撤銷架設光電的許可。
室內型漁電共生為屋頂型光電，不受光電覆蓋面積40％的規定，光電覆蓋面積可達80％。也因室內型漁電共生是在魚塭上填土蓋建築物，土地使用強度比室外更多，潛藏更多生態爭議。
漁電共生全面啟動，七股的五分之一面積恐都種滿光電
為何光電集中在七股？
原本被寄予重望的農電共生，2014年開始卻屢屢發生「假種田、真賣電」的搶糧爭議，農委會在2020年的7月7日修改相關規定，不同意2公頃以下的農地變更地目，業界俗稱「光電七七事變」。農地種電大門被關上後，政府轉將地面型光電重點轉向單一面積較大的魚塭，即漁電共生。農委會更喊出2025年漁電共生裝置容量達4GW的目標，換算約1萬公頃，相當於全國總魚塭面積的四分之一。
台南市七股區11,015公頃土地中，就有近半面積4,800公頃的魚塭，居全國之冠。廣大的面積加上日照時數長，讓七股成為光電業者競逐的場所。
七股監督光電青年聯盟成員沈軒宇說，目前七股已經備案的光電案場就有1,148公頃，約佔七股區面積的十分之一；再加上他們訪談調查，另還有1,000多公頃土地已由業者整合，估計將來光電案場面積將高達2,000公頃，等同未來七股區可能有高達五分之一的面積都是光電案場。
魚塭高達9成變無租約養殖，漁民工作權堪慮
七股魚塭面積雖然大，但台灣西南沿海也很多魚塭種電，為何爭議都集中在七股？
有多年在地養殖經驗的七股沿海土地資源保護協會理事長楊惠欽解釋，七股當地有8成漁民都屬於承租戶，不同於其他地方多半養殖戶就是魚塭主。魚塭租給養殖戶一甲約3萬元，租給光電業者一甲約30到40萬元，且租約長達20年，如此大的價差下，地主多願意租給光電業者。只要地主把魚塭租給光電業者，承租漁民幾乎沒有任何話語權，只能任人宰割。
4年前，承租漁民擔心工作權不保起而抗議，為了保障承租漁民的工作權，經濟部能源局提出公版契約，並且要業者取得承租漁民的開發同意才能申請電業籌設許可。然而，實際運作後，卻仍發生養殖漁民權益不保的狀況。
因為漁村文化慣習，魚塭租賃關係不一定有白紙黑字契約。楊惠欽說，在光電業者來之前，大約7成承租漁民有簽約，契約也是3年一簽，另外3成承租漁民屬於口頭約定、無租約養殖。而當地開始出現光電業者要開發的風聲後，幾乎地主都想改租給光電業者，未免後續與承租漁民的爭議，現在七股魚塭承租契約普遍變成1年一簽，更高達9成都是無租約養殖，楊惠欽指出，漁民對無租約感到非常不安，他們擔心
「一旦真的要開發了，地主改口叫你走，你就得走，不然可能就變成侵佔土地。」
而業者必須在規劃階段前要取得現耕者（不論是否為承租戶）的合作意向書，楊惠欽表示，承租漁民即便有再多疑慮都會先簽字同意，「因為不簽可能馬上就要離開，」他說，目前在七股開發的光電業者有的有「良心」，會依照政府規定走，給現有養殖戶將來的優先承租保障權，但有些承租漁民處境就很慘，在簽了同意書後，就慢慢地被除名，得不到後續優先養殖的保障。
合法變非法？承租漁民如何慢慢被洗掉
七股下山子寮段多為廢棄魚塭，土地過去由幾個大地主所有，幾個世代後，繼承土地的所有權人變多、變複雜，便由土地代表人來整合跟管理土地。阿明（化名）10年前開始跟土地代表人承租10甲魚塭養文蛤，兩年一簽，一甲租金3萬元。為了想長期養殖，阿明用賣文蛤賺來的錢買下了一分地的持份，本打算繼續買下更多，沒想到光電就進來了。
「本來我有土地，現在被提存後，土地沒有我的名字，變成我佔用別人土地了，」阿明無奈地說。
泓德提告阿明拆屋還地，法院還沒判決，在2019年就撤告；今年3月，卻又再度提告拆屋還地。在訴訟期間，阿明說，「他們說要把水路堵起來，這樣整池都會死，我也無法養。」面對第二次提告，阿明這次很快地選擇和解，拿了業者補償一部分的墾荒費後離開。很快地，7月，泓德的光電工程開始動工，預計明年3月完工。
「政府說要取得漁民同意書，有沒有？有，但他最後就被洗掉了，案場還沒完工，就已經沒有他（指承租漁民）的名字，這樣經濟部不用撤照（電業籌設許可）嗎？」
楊惠欽更認為，泓德是在做環社檢核前撤告，想展現對於承租漁民的重視，等到環社檢核通過後，再對漁民提吿，才會有告兩次的奇怪狀況。
光電業者：大部分漁民無約佔用，願提供技術協助養殖但沒人要
對於日運案場的漁民爭議，泓德集團也出面回應。
泓德能源業務部資深經理李書緯表示，下山子寮段大部分都是長期廢棄的魚塭，公司為了整合方便，是大手筆整塊地買下來而非跟地主承租20年。能源局要求申請電業籌設許可需附上的是合法的承租漁民同意書，但日運案場大部分的養殖戶都是「違法佔用」的漁民，阿明就是其中一位。即便如此，李書緯說，泓德也都有取得佔用漁民的聲明書，聲明他們是佔用並會將地上的養殖器具撤收，「站在公司立場，他們就是佔有，至少我們在前一手地主並沒有看到他們有養殖契約。」泓德也給予這些佔有戶一定的時間去結束養殖，並非馬上要他們離開。
至於當地現耕的漁民有沒有辦法留下來養殖？李書緯坦言，漁電共生的養殖方式跟傳統養殖的操作習慣不同，所以他們自己有成立專門的養殖公司來評估跟執行。如果佔有戶漁民想要跟他們合作，他們不排除這樣的可能性，也能提供技術協助，但目前是沒有這樣的情形：
「主要是他們（指佔有戶）沒有意願回來（養殖），不是公司拒絕。」
難解的承租漁民爭議，環社檢核沒幫助？
泓德在2019年7月買下日運案場57公頃土地，2020年3月通過台南市政府審查後，才遇到碰到「光電七七事變」，農委會要求漁電共生都要做環社檢核。李書緯說，他們依法並不需要做環社檢核，但他們還是找了NGO協助，是台灣第一個自辦環社檢核的光電業者，在2021年8月通過環社檢核，日運也是示範案場，歡迎外界在明年完工後一起來審視。
回憶當時協助日運案場環社檢核過程，台灣環境規劃協會祕書長陳郁屏說，當時他們只有3、4個月很短的時間進行各方利害關係人的訪談，進行生態面和社會面的議題辨識。泓德原先告訴他們，土地是他們買的，這個案場沒有養殖戶，不用處理漁民議題。但他們到現場勘查幾次後注意到阿明的魚塭，泓德跟他們說還在跟這一戶漁民處理法律問題，「希望我們不要直接面對（漁民）。」於是，協會就沒有主動處理阿明的部分，直到阿明自己出現在公聽會上，他們才有機會深入了解情況。
陳郁屏坦言，環社檢核應該要完整辨識每一處的爭議，他們當時應該要針對阿明的個案有更多主動了解。
陳郁屏認為，環社檢核的理想是開發案從規劃到施工每一個環節都能發揮效果，但目前的環社檢核只做了前面第一段，一旦通過之後，對開發業者就沒有任何約束力，「環社檢核通過後，泓德就沒再跟我們聯絡。」也因為環社檢核僅在前期檢核，很多重要細部工程都尚未定案，像是施工影響都只能做原則性的規範，「泓德在環社檢核通過後換了漁業公司，漁業規劃都不一樣了。」
陳郁屏和環境權保障基金會專職律師呂冠輝都認為，承租漁民的工作權是最難解的問題。呂冠輝分析，漁電共生對養殖來說是全新的領域，全世界目前還沒有成功的範例，即便將來順利使用新養殖技術成功，過去習慣2 、30年傳統養殖方式的漁民，不一定有能力跟得上技術的改變，就算有意願養也很難留下。面臨這樣整體產業結構的改變，即便原本的漁民被換掉，也很難認定是光電業者不願保障漁民工作權。且光電業者和承租漁民的法律關係都屬於私法契約，公權力更難有介入的空間。
楊惠欽則認為，環社檢核確實有點出問題，但還沒有解決問題。以阿明為例，法律上來看阿明的確是侵佔戶，「但是，是誰錯誤引導？誰讓他變成侵佔戶的？」他擔憂，財團繼續圈地，這樣「合法變非法」的漁民可能會愈來愈多。
200名七股人再度北上抗議，經濟部將提出光電總量管制
七股光電的問題並非一朝一夕，而是多年來持續累積的結果。早在2018年，七股就有近百漁民北上行政院抗議，要求重視漁民工作權，但爭議未解。4年之後，因為光電工程全面影響社區，再加上不久前發生七股台61線以西大潮溝光電爭議，讓七股鄉親再度集結，在地10多個漁民團體、社區發展協會組成「搶救七股大地聯盟」。
11月3日，200名七股漁民、居民一早搭著5部遊覽車北上，在總統府集結後一路遊行到行政院，並參與下午的立法院公聽會。搶救七股大地聯盟訴求：
- 要求行政院立即設置七股光電總量管制，且不得再增設光電
- 提出光電空間規劃，且台61線以西禁止開發光電
- 成立中央及地方政府共組的爭議協調平台，且需有在地參與
公聽會上，沈軒宇、楊惠欽等代表陸續上台表達意見後，也得到經濟部和農委會的正面回應。農委會副主委陳添壽則表示，會評估將室內型光電納入環社檢核範疇，並將在一個月內提出漁業政策白皮書，納入室內養殖產業發展、環境影響、土地區位等規劃。
經濟部次長曾文生表示，會提出光電總量的管制機制，但需要針對七股進行整合性生態調查兩季，作為總量機制的科學依據；台61線以西因富含黑面琵鷺棲地等敏感生態，經濟部不會去推動光電案場；立即於七股設置工作站，作為漁電共生、光電發展窗口及平台，優先處理現行光電工程造成鄰損、道路開挖等事宜。
北上訴求都有得到回應，但問題是否能如想像般順利解決？公聽會結束後，200名鄉親抱著不安的心情在立法院外排隊搭上遊覽車，返回七股。
「未來過年是否沒有人煙、只剩光電板」
當天北上的鄉親多為中年漁民，王弼主算是少見的青年代表。王弼主的家就在張峻瑜咖啡廳隔壁的三股里，幾年前她返鄉經營社區小旅行，帶著遊客深入社區、體驗農村文化。原本也對光電無感的她，在光電板進入社區後，開始擔心家鄉風貌就此改變。即便擔憂，但王弼主內心卻對光電很掙扎，因為她弟弟就是二代接手的養殖戶，有自己的魚塭。弟弟養石斑養得很辛苦，賺的錢又不多，一直想把魚塭租給光電業者，「我覺得種電不好，但好像也沒資格說『你不要種電』。」
王弼主的舅舅也是漁民，因為小孩不想接手，不久前就把魚塭租給光電業者，提早退休不養魚了，「舅舅的交友圈還在這裡，所以他還住在這邊，但幾年後可能就搬去市區找兒子了。」王弼主認為，家鄉必須要有產業才留得住人，家裡還有人留著，其他家人才會有回老家的理由。
「沒有（養殖）產業就不會有人住⋯⋯我好像可以預見20年後，這裡過年都沒有人煙，只有光電板。」
坐在咖啡廳椅子上的王弼主擔憂地說著。那天，七股的光電工程仍在進行，到處都還是挖路埋饋線的交通管制。對未來不確定的憂心，此刻正在七股蔓延。
