文：若蘭
2020的大選，是我國第七次的總統直選，回想當時以「解體地方派系，改善選舉文化」為大旗的改制規劃，時至今日，地方派系反而成功依附選制，盤據在更有利的位置，甚至逐漸成為政務推動和預算分配中的「必經程序」，不時反過來主導政策。
最顯著的展現，就是2018年九合一選舉中地方派系的人馬或奪下或捧上地方的縣市長，派系擁立的候選人也斬獲基層議員、代表等席次，之後國民黨的立委及總統初選中，地方派系更是提前總動員，與黨中央分庭抗禮，成功護送各派的「最大公約數」出線；民進黨方面，地方派系要角也身兼中執委，實質影響提名及動員策略。
到最後，在總統制的中央—地方垂直分工下，地方派系已不甘於只扮演中介的利益分配者，更想成為政策產出的主體。也不再只有「固票」和「動員」等從屬於政黨的角色，而成為與政黨平行的政治實體，造成這種現象的一大原因，就是中央政府對地方派系的「需要」。
地方派系能團結，立委總統就好選？
傳統上，地方派系的功能常被侷限在選票面向，例如總統當下鄉造勢時，要去哪裡、需要見誰、如何動員等等，一般來說，在中央政府體制內向上爬升的總統候選人多半對地方的各種「關節」沒有足夠的認知，這時候，就特別需要地方人士協助組織動員和引路見人。
例如韓國瑜在九合一至今兩次選舉造勢期間，對外就不斷想盡辦法拉攏東部、中南部、西部的主要地方派系支持。以高雄市長選舉為例，2018年雖以地方黨部主委的身分參選，但最初無人號召也無人集結，讓「韓流」快速躍起的重要支柱，有一大部分就是前高雄市議長「朱安雄」家族長女朱挺玗的協助。
雖然因為賄選遭判而逃亡海外，曾經在高雄「喊水能結凍」的朱安雄在地方的影響力逐漸褪去，但經過女兒朱挺玗與韓國瑜在造勢場合的陪跑與牽線，讓在2018年九合一選舉中如同「空降」的韓國瑜能迅速深入基層，勝選之後也讓自己進入第一波的小內閣名單，直到後來爆出先前的賄選疑雲，朱挺玗才表示婉拒入閣。
由於韓國瑜帶動高雄的選情，泛藍陣營的議員在高雄成功過半，在2014年丟失議長寶座的許崑源也重新回歸，之後韓國瑜的執政也大力依靠許崑源的議長系統動員議會的「挺韓派」在高雄市議會「維穩」，甚至願意在市長本人缺席議會的情況下護航預算。正因為在市長選舉期間，韓國瑜擁有包括高雄、雲林、台中等地的地方勢力作為後盾，當選後韓國瑜即使外有民進黨的焦土作戰，內有「請假落跑」的爭議，在地方勢力動員「死守」之下，仍在藍營的多位挑戰者中殺出，成為最後的候選人。
轉到同樣以地方派系斧鑿為名的嘉義縣，2018年綠營的地方派系在這個指標性戰區大鬧分裂，在縣長選舉中綠營實質分裂成三組人馬對戰，先後有前嘉義縣長擁立副議長張明達、反陳明文派的吳芳銘退黨參選，讓2018年的嘉義縣長選舉成為4個主要候選人的對決，只是嘉義縣的版圖原本就綠大於藍，才沒有因為分裂而讓國民黨的候選人漁翁得利。
然而，在2020總統大選中，嘉義各派系以急行軍的速度完成整合，先是張花冠轉任2020總統立委聯合後援會總督導，張明達和翁章梁三人一致轉挺陳明文連任立委，服從「明文規定」，這一方面可以看做是「英派」在地方整合奏功，但也是地方派系勢力分合牽動中央選舉勝敗的寫照。
在這樣影響力漸盛的風氣之下，地方派系除了傳統的找人找錢工作，也開始肩負起「治理功能」，依靠地方派系的關係和人情義理來完成地方建設，甚至影響中央的施政方向。
中央請地方「用在地的想法」做建設，是好事還是壞事？
扁馬政府時期，多年期的大型預算計畫必定由中央負責規劃、管考、執行，只有局部或周邊工程，才看得到地方協力的角色。然而，在蔡英文總統上任後推動「前瞻計畫」的治水部分，地方已經由過往「爭取經費」的仰望補助對象，轉為實際負責規劃執行的「專家」。
傳統上，過往「易淹水地區水患治理計畫」（即扁政府8年800億）及「流域綜合治理計畫」（即馬政府6年600億），治理工程皆由中央辦理為原則，只有工程內容較「單純」或該工程由縣市政府或農田水利會執行較為有利者，才會以委託執行，委託執行之治理工程，中央也負責加強督導施工成果。
然而，從蔡政府第一任內導入的「前瞻基礎建設」，計畫之初就將原本由中央主導的水資源建設工程及經費，改以「補助」的方式交由地方政府執行。這背後可以觀察出，中央政府在拉攏地方的過程中，開始以重塑中央和地方的新政治經濟關係為目的，透過舉債支應跨年度特別預算，具體將事權和經費移轉給地方，將原本能由府院主導中央的預算，直接引入進入地方派系的分配邏輯。
值得注意的是，「水環境建設」超過2507億的預算額在前瞻基礎計畫中，規模僅次於軌道工程的4241億，但相對於軌道工程，水環境建設較少牽涉高密度的技術和法規，也不必經過中央部會的全盤規劃才啟動興建，更沒有地方政府中的特別局處（如捷運局）負責興建營運，而只以「補助方式」交由地方政府執行，不但事權模糊，更令人擔心地方政府治水的專業能力。想想看，如果在建設中有地方政府做不了的事，那會交給誰來做呢？
掌握「分配權」的地方派系，就是資源下放的最大受益者
長期以來就有水利專家批評，過去地方的治水預算常會被地方政府挪用或綁樁，想想看，如果就連中央發包執行的工程，都無法杜絕地方有心人士干預，直接交由地方發包執行，以地方有限的技術和人力，更難保不受到地方生態的不當干涉。
事實上，這就是中央與地方派系「共治」前奏的開啟。
正因為地方水利局處，原本就無量能夠肩負起巨大的治水工程，前瞻水資源的分配邏輯，更增加地方政府將工程「外包」的誘因，在此情境下，便會提早進入地方派系的「肉桶政治」網絡，出現特定人士和代理人，重複成為相關工程的營造商、承包商等現象。
【肉桶政治】意指議員在立法的過程中，在法案上附加對自己的支持者或親信有利的附加條款，使這些人受益（也就是自肥）的手段。
換言之，中央轉包給地方政府，地方政府外包工程，而有權調控地方利益的派系，便成為中央政策的受益者，而當這種情況成為地方工程的常態，一旦發生工程的失誤或造成意外，地方政府多半也不會追究到工程執行者，而是重新發包處理。
在這種中央為了尋求地方派系支持而幾乎等於讓出「預算執行權」的狀態之下，地方派系已逐漸深入中央的財政和政策層面，成為年度預算和特別預算的潛在獲益者。不僅如此，當民選總統和政黨面臨連任壓力的時候，這種與地方派系一同分享公權力的作為就會更加擴大，所展現出來的，就是在土地開發和清運等旁枝末節「利益」之外，讓地方派系的「代表人」直接進入中央的領導核心。
總統候選人請派系幫的忙，執政之後通通都要還
各黨派為了取得政權或延續執政，與地方勢力進行重新「分工」的過程，已逐漸讓地方的統治基礎更加穩固，而當派系以「要幫忙，就要分東西」的以物易物邏輯提出要求後，地方派系就會以各種不同的變體，鑲嵌在總統制之中。
因為地方派系的運作基礎超越政黨，可以跨越政黨的限制廣泛拉票，選後便可以與執政者進行安排及交易的喊價，為派系成員攻佔政治職位，並向上提供支援，進而使自己的地盤利益不受挑戰，甚至以地方小內閣蓄積聲勢，進一步入主中央。
前高雄市長陳菊在連任高雄市長後直至擔任總統府秘書長的期間，一舉將「菊系」子弟兵送入中央官職及國營事業（例如：前交通部長吳宏謀、勞動部長許銘春、客委會主委李永得皆曾為陳菊任內的高雄市副市長，中華投資公司董事長暨前金管會主委李瑞倉，為前高雄銀行董事長等），就是一個派系與地方和中央串連的顯著案例。
在這樣的戰術下，地方派系一方面可以利用地方自治的原則，將影響力深入宮廟、農漁會、水利會等準公權力機構，掌握實質人事，另一方面又能在國家建設和公權力周邊，成立相關產業，成為地方經濟的調控者。
地方派系如此「自立共主」的進行地方生態基礎配置，在促進地方的「政治參與」是否有效仍有待檢證，但當地方派系反過來扮演政策倡議者的角色時遇到的一大問題，就是讓廣大民眾無法以施政滿意度、績效審計、研考等民主治理的原則管控課責，這也就導致大家常看到的低端、局部修繕工程一再重複，最終流於舉債和財政赤字的溫床。
除了這些上下交相的「建設」結果，依靠地方派系複試動員當選的議員，能否在民意轉變時，仍忠實的替選民發聲，不以派系內部利益取代民意，也是個很大的問號，到頭來，要買單的還是我們這些選民與納稅人。
在這一次的總統選舉，藍綠兩黨從立委候選人到不分區名單，皆能見到地方派系深深的斧鑿，對追求連任的蔡英文而言，必須要思考中央在政策上誘導地方派系納入治理系絡，是否是真資源最有效的配置？加上「擺平」不分區爭議的過程中與地方派系欠下了不少的「債」，選後假使勝出而邁入第二任，首波內閣人事要與地方派系怎麼談判跟妥協，預計也還會出現一番熱戰。
而對韓國瑜來說，將他一手推上高雄市長寶座的地方派系力量，如果再一次使他登上大位，其背後重新形塑的「中央—地方」關係，是否也代表他將主動把地方派系納入國家治理的運作中？會不會以地方派系的代表人士做為中央政府政務推動的代理人，把從前屬於「附屬」的地方派系，變成能夠主導國家政策的力量？
地方派系的影響力不分黨派，這些事情值得每一位選民持續關注與檢驗，別讓已經日益強大的地方派系得益於中央政府的助力，成為「有錢、有權、有人」但「政治責任不明」的民粹怪獸。
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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：楊之瑜
