時事.政策2023 年 05 月 03 日
政院設定 2025 年太陽光電需達 20 GW 目標，目前仍有 2.15 GW 缺口。在總統蔡英文的指示下，農委會將進一步釋出土地，擬定開放「漁電共生」中 5000 多公頃非「養殖生產區」魚塭，由經濟部遴選業者，得免依漁電共生規範，設置高達 70% 至 90% 覆蓋率光電，名為「農光共存」方案。
農委會另在台 17 線以西 評選出 5000 多公頃低地力地區，規劃作為「綠能發展區」，第一階段優先釋出彰化大城鄉及雲林沿海鄉鎮 1122 公頃，比照「農光共存」方案，由遴選業者設置 70% 至 90% 覆蓋率光電設施。
方案曝光後，已在產官學界引發爭議，養殖業界擔憂「養殖規模縮減恐傷及產業發展」，學界更直言已失去「漁電共生」的本意。
經濟部另闢「農光共存」，打破農委會「漁電共生」原則
據悉，本次方案由總統親自指示，行政院副院長鄭文燦銜命協調經濟部、農委會、內政部三部會，自去 (2022）年底研議新的土地釋出方案，目的為補足 2025 年光電 20GW 尚餘的發電缺口 2.15 GW， 今年 4 月 27 日甚至邀集光電公、協會召開座談會，拍定調整方案。
依據農委會與經濟部研議的「農光共存」方案，獲遴選資格的光電業者可在現行漁電共生公告區位內、非養殖生產區的一般農牧用地上，採地目變更或容許方式於魚塭上設置 70% 至 90% 覆蓋率的光電設施，適用範圍包括台 17 線以西「低地力」地區，含台西 236 公頃、四湖 230 公頃、口湖 120 公頃、大城 536 公頃，皆可以「綠能發展區」參與農光共存方案。
「農光共存」不受「漁電共生」40% 遮蔽率限制、也無須有養殖事實，而是循內政部「非都市土地容許使用」（下稱「非都容許」）開發遮蔽率 70%，或依「農地變更」途徑開發遮蔽率 90% 的光電設施。能源局太陽光電組組長林文信指出，本案已交由內政部就《非都市土地使用管制規則》規範「非都市土地容許使用」範圍，研議修改規定。
由於魚塭屬於廣義農地，過去農委會限定魚塭必須經由漁電共生模式，先取得農業設施容許使用資格，才能利用魚塭架設太陽光電。但本案透過內政部開放非都市土地使用容許，等於另闢蹊徑，讓光電業者無須以漁電共生為前提，即可在魚塭地設置光電，恐將挑戰現有漁電共生規範的公平性。
農委會證實，為能源達標， 5,000 公頃魚塭彈性處理
農委會企劃處處長莊老達向《上下游》記者證實，相關方案確實是為了加速能源轉型達標而採取的作法，「在限定區域、限定資格，有條件採取的彈性作法。」在台 17 以西低地力地區以及漁電共生區位內的非「養殖生產區」，未來將加速綠能開發，只要合乎經濟部遴選辦法的業者，可在區域內走開放「非都容許」或「變更」，開發比現行農業容許 40% 遮蔽率更高的光電設施。
莊老達強調，經盤點漁電共生區位約 20,000 公頃，扣掉「養殖生產區」及生態敏感的「關注減緩區」，剩下約 5,000 公頃魚塭，這些區位多半是養殖條件不佳或長期停養魚塭，「對這些區位的魚塭採取適度彈性作法，對國內水產市場影響有限」。他並強調在此條件區域內，「如果原養殖戶要續養殖也可以」，政府會把資源更集中在已投入資源改善進排水等硬體條件的「養殖生產區」內。
農委會此舉等於開放讓遴選業者整合漁電共生區位內的魚塭後，直接脫離農地限制，逕自設置光電，讓農委會近年主導的「漁電共生」走入髮夾彎，也象徵 2020 年 7 月 7 日以來宣示關閉「兩公頃以下農地變更」，維持農地農用、防止農地零碎變更的政策，即將跳票。
面對漁電共生專區不養魚也可種電的離譜調整，莊老達竟委婉稱為「彈性作法」。他解釋，即便是漁電共生區位內，原本亦有變更途徑（准駁權在中央），農委會僅針對「綠能發展區」彈性修正《農變要點》，以加速能源轉型。他也強調：「並非全面開放，而是限定在特定區位、限定資格的廠商，須通過環社檢核才可以變更這些小面積的農地（魚塭）。」
不過這套新制度讓長期觀察漁電共生的學界人士怒批：「這種作法根本是黑箱作業，突然告知，對農漁民都不公平。」
不用養魚即可發電，養協：恐危及產業發展，請官方提出配套說明
目前彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等六縣市 共有 20,905 公頃魚塭為公告「漁電共生」區。新制放寬業者不須養殖即可設置光電，恐將加速土地脫離農漁使用，更可能鼓勵光電業者為增加光電效益而放棄漁電共生，加速產業空洞化。
中華民國養殖協會執行長侯彥隆指出，「漁電共生是有（養）魚才有電，若研議的新制開放魚塭設置 70% 或 90%，已是脫離養殖，導致部分魚塭消失。」他也指出，過去內陸魚塭開發過多，現在淡水短缺、內陸養殖條件較差，他雖不反對養殖規模和產量適度瘦身，「但養殖業分工細密，如果過度縮減規模，也不利於產業發展，將導致產業鏈中斷。」
他也直言，因應兩岸關係變化，未來石斑魚跟午仔魚會有更多內銷需求，他認為官方似乎在考量調節國內養殖水產市場。然而養殖水產受產季時間限制，不能隨心所欲調節。他也建議政府應在新制推動前，說明國內養殖市場的評估與配套。
學界：政府自打嘴巴，養殖縮減傷害外銷競爭力
「漁電共生」精神是「養殖為本，綠能加值」，光電業者投資光電循「農業容許」辦法，須保證養殖產量維持原有七成。得知本案研議中，養殖界人士忍不住批評，漁電共生專區可以種電不養魚，等於脫離養殖。相較此前農委會宣傳「養殖為主，綠能價值」，更稱「藉由光電資金提升養殖環境設備」，幾乎是「自打嘴巴」。
嘉義大學水生生物科學系助理教授郭建賢指出，目前有許多光電業者已在「漁電共生」區位內整合土地，業界普遍不想承擔養殖責任，紛紛把漁業管理委外出去。對業者而言，現在官方研議的方案正中下懷。
郭建賢擔憂新制若真的上路，將使得原有光電業者放棄漁電共生，開始找「養殖生產區」外的魚塭，因為「農光共存」提供 70% 甚至變更可達 90% 的光電覆蓋率，效益遠高於漁電共生 40%。然而養殖生產區外的魚塭多是內陸淡水魚塭，養殖物種以台灣鯛（吳郭魚）跟虱目魚為主，一旦規模縮減，恐危及產業發展。
身兼台灣鯛協會理事長的郭建賢指出，近年台灣鯛因為品質不斷提升，在國際市場已經取得一席之地，但若因規模縮減、產量減少而拉高價格，加工廠很可能失去國外訂單，導致產業萎縮。
能源局：彈性作法會尊重地主意願
林文信指出，經濟部與農委會研議的方案是希望整體開發機制更彈性，「讓沿海地區不適於耕作、風頭水尾的地區，可保留原有的農漁發展機會，也能走變更模式發展光電」。
他強調這種彈性作法來自台西綠能專區，既維持農漁使用，亦可發展漁電共生，同時兼具綠能發展空間，最重要還是尊重地主意願。不過即便要走非都容許，在現行容許範圍就是再生能源設施及公用設施兩類，需繳交農地變更回饋金，等同於脫離農地資格，未來也不會再回復農業使用。
衝擊：農委會自毀長城，恐難以約束漁電共生業者
能源轉型 2025 年目標，光電缺口還有 2.15GW，相當需釋出於兩千多公頃土地。為了衝刺光電達標，農委會對能源開發的土地釋出要求幾乎是照單全收，甚至不惜打破原本制定的「漁電共生」遊戲規範。
不願具名的業界人士指出，「業者兵分各路，都付出過開發土地的成本，能源局要如何協調將空間讓給遴選業者？」此外，2020 年麥寮就曾規劃上千公頃低地力地區，遭民眾反彈而停擺，「政府有沒有考量過地方反彈？光是將發電業籌設給遴選廠商，也不代表低地力地區公告後，綠能專區就能順利推動。」
農委會倉皇修改規定，業界不僅不看好，更有如看破手腳，認定現在政府衝刺發電第一，不惜打破原則。對於目前已推動上路的漁電共生案場，恐怕更難以約束管理，養殖事實認定將形同具文。
