民意代表職務上行為大法庭採實質影響力
【盧筱筠主持律師 王齡梓律師 撰文】
民意代表收錢關說、請託或施壓，是否構成貪污治罪條例中第5條第1項第3款公務員職務受賄罪？法院過去有不同見解，有認為貪污罪之規範僅限於在法定職權上行為的「法定職權說」，也有認為應該以該職務或身份所連結之實質上影響力的「實質影響力說」，而造成是否適用貪污治罪條例的重大歧異，對於行為人可能涉及的刑責多寡也有極大影響。大法庭近日在處理前立法委員林益世的貪污案件中，明白做了裁示：民意代表受託為關說、請託或施壓等行為，實質上係運用其職務或身分地位之影響力，使承辦人員為積極行為或消極不為行為，如形式上又具公務活動之性質者，即該當公務員職務受賄罪之職務上之行為，也就是採實質影響力說，日後民意代表的請託關說行為均將受此規範。
林益世於民國99年間擔任立委時，兼任當時執政的國民黨中央政策委員會執行長。當時地勇公司負責人陳啟祥為了取得中鋼公司子公司中聯公司的爐下渣契約及轉爐石契約，約定支付林益世新臺幣6300萬元，由林益世為地勇公司在立法院、經濟部、中鋼公司及中聯公司進行關說、施壓，又於地勇公司第一次未得標時，對於中鋼公司施壓，威脅撤換中聯公司承辦人副總經理，使中鋼公司高層因而屈從而修改標準重新評分，讓地勇公司順利取得合約。
當年最高檢特偵組採實質影響力說以「違背職務行為收賄」等罪起訴林益世，然本案在一審時法官採「法定職權說」，認定林益世收受6300萬元是「喬事費」，處理民間公司合約並非立法委員職務，不成立貪污罪，僅以公務員假借職務權力機會犯恐嚇取財罪判刑。二審高等法院則採「實質影響力說」，認為林益世利用立委的權力恐嚇中鋼、中聯公司，而構成貪污治罪條例的「違背職務行為收賄罪」重判12年。高院更一審又改採一審見解，經上訴最高法院，最高法院認為歷次審理法院的法律見解有歧異，所以提案至大法庭統一見解。
大法庭於112年3月2日做出110年度台上大字第5217號裁定，主文為：
民意代表受託於議場外對行政機關或公營事業機構人員為關說、請託或施壓等行為，實質上係運用其職務或身分地位之影響力，使該管承辦人員為積極之行為或消極不為行為，如形式上又具公務活動之性質者，即與其職務具有密切關連，該當於貪污治罪條例第 5 條第 1 項第 3 款公務員職務受賄罪之職務上之行為。
民意代表違反公職人員利益衝突迴避法第 12 條之規定，該當貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 5 款圖利罪所稱之「違背法律」。
大法庭認為公務員「職務上之行為」不以法令所列舉之事項為限，其他與其職務具有密切關連之行為也屬之，也就是雖然該行為不是職務上所明定的權限，但因為具有該身份、職務而產生實質影響力，即應受到貪污罪之規範。
民意代表法定職權就是立法、監督議會，但實際上因為掌控預算、人事審理權，許多人往往會請託民意代表向各機關進行施壓、關說，祈使從中獲利，而這樣的行為當然會造成對於一般合法行事的人有所不公，若民意代表藉此索討金錢，對於吏治的清明更有所影響。就行政機關或國營單位、官股居多之公司而言，民意代表為了特定人利益而對其關說、施壓，雖然民意代表並非上級行政機關，也無直接干涉這些機關、公司行事之權，但因為民意代表的職務往往可能影響機關預算、政策發展、公司人事規劃等，對於被施壓者而言一定有其無形壓力而不得不從，因此，大法官的見解也符合了一般人情世故，不管是在議場內、議場外為關說、施壓，只要該行為與其職務同具有形式上公務活動之性質（例如至行政機關拜會、以民意代表身份電話關切）或與公務活動有關及其延伸之行為（例如具名發函、召開協調會請行政機關說明等），不論是在公務時間或公務場所均屬之，如果藉由從事這樣的行為而取得不法利益，都構成貪污治罪條例的受賄罪之職務上行為。
另外，民意代表若違反了公務員人員利益衝突迴避法第12條規定「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益」，大法庭認為公務員人員利益衝突迴避法之立法目的在於促進廉能政治、端正政治風氣，有效遏止貪污，因此這樣的行為同時該當貪污治罪條例第6條第1項第5款非主管或監督圖利罪所稱之「違背法律」，而構成圖利罪。
貪污治罪條例第6條第1項第4款係規定主管或監督圖利罪，主管就是對於自己所主掌管理與執行權責範圍內之事項而言，監督則是指有權監察督導之權責範圍內事項，該法第5款則是非主管或監督圖利罪。圖利罪過去因為違背法令的定義不明，所以修法時增訂「明知違背法令」為構成要件，並將「違背法令」定明為「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」。雖然貪污治罪條例第6條第1項第4款、第5款關於法令之文字相同，但大法庭認為實質上概念應有所區別，對於主管或監督事務應限縮適用，即以與公務員之職務具有直接關係者為限，不包括一般道德性、抽象性或或與職務無直接關係的義務法令，使公務員勇於認事；對於非主管或監督事務，則公務人員利益衝突迴避法第12條之規範亦有適用，該法雖然不是公務員具體執行職務時，應該遵守的特別規定，和民意代表的職務不具備「直接關係」，但民意代表若違背此規範，假借權力而取得自己或他人不法利益，同時構成圖利罪。
民意代表受託為選民關說、施壓，究竟是單純「喬事」，為了「便民」做「選民服務」，抑或已構成貪污，過去見解不一。大法庭的統一見解做出了規範，將對民意代表的職務行為有更明確的劃分，也可讓想藉機遊走在法律邊緣圖不法利益者有所警惕，讓政治更加清明。
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